VIVIENDA PROPIA EN CONDOMINIO
EL FOMENTO A LA PROPIEDAD PRIVADA DE VIVIENDA URBANA
COMO PARTE DE UNA ESTRATEGIA GEOPOLÍTICA,
EN EL CONTEXTO DE LA GUERRA FRÍA
Por: José Miguel Mantilla S.
Ensayo elaborado para el seminario “Vivienda social en América Latina,
en el marco de las reflexiones del CINVA”
Programa de Doctorado en Arte y Arquitectura
Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia
Diciembre 2020
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“¡Nuevo año! Y una oportunidad más de hacerse propietario” Encabezado de un anuncio publicitario divulgado en el periódico cubano “El País” antes de la revolución comunista |
Asumimos a veces que la vivienda propia urbana es un anhelo legítimo y consustancial a las necesidades básicas del ser humano. Olvidamos que los mecanismos financieros y legales que la hacen posible y, además, accesible a un gran número de habitantes de las ciudades latinoamericanas, no existieron sino hasta la segunda mitad del siglo pasado. Perdemos de vista que el perfeccionamiento de los sistemas financieros de ahorro y crédito para bienes inmuebles, el impulso a la creación de leyes en materia de propiedad horizontal, la formación de gremios profesionales de arquitectos y el establecimiento de normas arquitectónicas para la vivienda en condominio, sucedieron, en América Latina, paralelamente a la introducción de los planes del programa de ayuda económica, política y social de la Alianza Para el Progreso.
Que una casa fuera propiedad de sus habitantes no era habitual en las ciudades de América Latina hasta la segunda mitad del siglo pasado. La vivienda propia era normal, eso sí, en las áreas rurales, donde el campesino la construía, muchas veces él mismo; pero no en las áreas urbanas, donde el apartamento y el cuarto en casa de vecindad, en condición de alquiler, eran los modos habitacionales típicos. En Panamá, por ejemplo, según el censo de 1950, el 87,2% de las viviendas eran propias en el campo, pero sólo el 17,6% lo eran en las ciudades (OEA, 1957, p. 109)[1]. De igual forma, los datos censales de vivienda disponibles desde 1938 en Colombia indican que, en la ciudad de Bogotá, el número de viviendas habitadas por sus propietarios fue menor al número de viviendas en inquilinato precisamente hasta la década de 1960 (Ver cuadro de resumen de los censos de vivienda en Colombia).
El acelerado crecimiento de la población urbana, el alto costo de la tierra urbanizada y las escasas posibilidades de pago de las familias que migraban desde el campo, parecían indicar que la diferencia numérica entre inquilinos y propietarios se acentuaría aún más, a favor de los primeros, en todas las ciudades del país. De hecho así sucedió a lo largo de la década de 1950, cuando el porcentaje de viviendas propias habitadas disminuyó 6 puntos porcentuales a nivel nacional, tanto en las ciudades, abarrotadas de nuevos pobladores, como en el campo, donde muchas casas propias quedaron desocupadas. Esa tendencia, sin embargo, se revirtió en la década siguiente gracias a las acciones del Consejo Interamericano Económico y Social de la Unión Panamericana.
1. El primer Censo Nacional de Edificios y Viviendas y el CINVA
Dos hechos importantes relativos a la vivienda se suscitaron, en Colombia, en 1951. En mayo de aquel año se realizó el Primer Censo Nacional de Edificios y Viviendas; y, al mes siguiente, se creó el Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento—CINVA. Ambos acontecimientos respondían a la agenda de los organismos interamericanos impulsados 3 años antes en el “Pacto de Bogotá”.
Los informes de la época sobre lo que se denominó el “Problema de la Vivienda Económica” advertían la gravedad de la crisis habitacional en América Latina y anunciaban la posibilidad de que la situación se agravara rápidamente (OEA, 1958, p. 96). Se temía que el problema adquiriera “características pavorosas” con el potencial de despertar el descontento popular y desencadenar la revolución social (OEA, 1958, p. 114).
Si bien la situación habitacional se agravó en todas las ciudades de la región, pudo ser mucho más contraproducente (para los intereses de los organismos interamericanos) si no se tomaban, a tiempo, una serie de medidas que facilitaron el acceso de las clases económicas medias a una casa propia. Las medidas funcionaron. Sorprendentemente, en Bogotá, entre 1951 y 1985, el número de viviendas creció el doble que lo que aumentó el número de habitantes. Y lo que es más asombroso es que durante el mismo periodo, pese a la migración poblacional desde el campo, el número de viviendas propias aumentó 16,8 puntos porcentuales respecto a otras formas de tenencia, como el inquilinato, que disminuyó 13,6 puntos porcentuales (DANE, 1954) (DANE, 1984).
El I Censo de Edificios y Viviendas señala que en 1951 habían 72.882 viviendas habitadas en Bogotá. La cifra del IV Censo de Edificios y Viviendas de 1985, es de 899.150 viviendas habitadas. Las cifras para viviendas propias y en inquilinato de 1951 son 30.824 (40,3% del total de viviendas habitadas) y 40.956 (53,5% del total de viviendas habitadas) respectivamente. En 1985, en cambio, las viviendas propias superaban por más de 12 puntos porcentuales a las viviendas en inquilinato: 677.506 (54,0% del total de viviendas habitadas), las primeras y 522.387 (41,6% del total de viviendas habitadas), las segundas. De acuerdo a los censos, Bogotá tenía 648.324 habitantes en 1951 y 3’334.617 en 1985. El número de viviendas propias superó al de viviendas en inquilinato pese a que la población de la ciudad se multiplicó por 5 durante ese periodo (DANE, 1954) y (DANE, 1984).
No es demasiado descabellado suponer que en la segunda mitad del siglo XX, por primera vez en la historia de Latinoamérica, el número de viviendas propias superó al de otras formas de tenencia de vivienda urbana. Tampoco es exagerado afirmar que las ciudades de América Latina son, en gran medida, el resultado de las formas de tenencia de vivienda propia ingeniadas en el contexto de la Guerra Fría como mecanismos de contención ante la amenaza de la propagación del comunismo soviético.
2. El contexto internacional
Desde el siglo XIX, la unión de los estados americanos—el panamericanismo—persiguió dos objetivos fundamentales: garantizar la seguridad regional y mejorar las relaciones comerciales entre los países del continente. La vivienda de bajo costo en América Latina concernía a ambos objetivos. Desde el punto de vista de la seguridad, el acceso a la vivienda y a otras necesidades básicas se consideraba un prerrequisito para la estabilidad política, social e ideológica en el continente. Desde el aspecto económico, la construcción de viviendas con el apoyo de los organismos estatales nacionales, ofrecía la oportunidad de expandir comercialmente los productos financieros de la banca internacional. A partir de la década de 1950, la contención del comunismo se convirtió en el objetivo prioritario de la Unión Panamericana[2].
Los años posteriores a la Segunda Guerra estuvieron marcados por las tensiones políticas entre el bloque occidental, liderado por los Estados Unidos, y el bloque comunista, liderado por la Unión Soviética. Ambas potencias compitieron por la influencia de sus propios sistemas ideológicos en el resto del mundo. Desde la Doctrina Truman, de 1947, las estrategias políticas exteriores de los Estados Unidos, se propusieron ayudar a los países libres del dominio soviético con el fin de garantizar su estabilidad, ganar aliados y salvaguardar su propio bienestar interno. Las primeras “políticas de contención” norteamericanas se limitaron a la creación de programas de ayuda económica, como el Plan Marshall para la reconstrucción de Europa. Posteriormente, en la década de 1950, los programas de ayuda internacional se ampliaron al ámbito técnico, jurídico y de defensa a nivel mundial; para finalmente reforzar, en la década de 1960, en Latinoamérica, las dimensiones económicas y sociales en el marco de la denominada Alianza Para el Progreso.
El programa Alianza Para el Progreso pretendía ser una revolución pacífica y democrática, inspirada en el éxito de los programas de apoyo a la reconstrucción de las economías de Europa occidental. En palabras del Presidente Kennedy, la Alianza Para el Progreso sería “un plan de diez años destinado a hacer de la década de 1960 en Latinoamérica, una década de progreso democrático” con el apoyo y respaldo de los EEUU hasta que “cada república americana sea dueña de su propia revolución de esperanza y progreso” (Acevedo, 2003, p. 4).
El estímulo a la actividad privada sobresalía entre los objetivos del programa. Uno de los compromisos fundamentales de los países signatarios buscaba impulsar el acceso de la población de bajos recursos a la propiedad privada. El primero a través de la ejecución de “programas de vivienda en la ciudad y en el campo para proporcionar casa decorosa a los habitantes de América”. El segundo mediante programas de reforma agraria con miras a distribuir la propiedad de las tierras agrícolas hacia un mayor número de personas. Los EEUU ofrecían invertir 20.000 millones de dólares en estos programas (Acevedo, 2003, p. 10).
De acuerdo a la Constitución de los EEUU los proyectos de ley para asignación de dinero para ayuda exterior debían originarse en la Cámara de Representantes. La comisión designada por la Cámara escuchaba las declaraciones tanto de los partidarios como de los detractores de los proyectos. Una vez aprobados por la Cámara, los proyectos eran remitidos al Senado donde eran debatidos y votados nuevamente. Sólo después de que la Cámara de Representantes y el Senado daban su aprobación final, el proyecto llegaba a la Casa Blanca para ser firmado por el Presidente, lo que lo transformaba en Ley (Acevedo, 2003, p. 56).
La documentación respecto al interés de los EEUU por fomentar la propiedad privada de viviendas en Latinoamérica es abundante. Para esta investigación preliminar se consultó el documento “Study of International Housing”, publicado por el Subcomité de Vivienda del Senado de los EEUU, en marzo de 1963. El estudio es un compendio de artículos preparados por 35 académicos y expertos en vivienda para instruir a los senadores norteamericanos previo a la aprobación de los tratados internacionales en materia de vivienda. Es, por tal motivo, una muestra significativa del enfoque político que había detrás de los programas norteamericanos de apoyo a la vivienda de bajo costo en la región.
Los artículos desarrollan la problemática de la vivienda de interés social desde la perspectiva del apoyo internacional. Las interrogantes que buscaban responder los autores fueron: ¿Cuál era el problema sociopolítico en la región? ¿En qué posición se situaba el apoyo a la vivienda de interés social entre las distintas formas de apoyo que buscaban mejorar las relaciones internacionales de los Estados Unidos? ¿Debía priorizarse el apoyo a la vivienda? (United States Senate, 1963).
El rol del Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento es discutido en múltiples ocasiones en los artículos del estudio. “No cabe duda”, sostiene Eric Carlson, ex director de la institución, “que los esfuerzos del CINVA son importantes y que sus programas han contribuido al fortalecimiento técnico frente al problema del déficit de viviendas en Latinoamérica. Pero debe recordarse que el CINVA es una institución solitaria en la región y que su producción total es limitada en comparación con los requerimientos y la aceleración que demandan los programas de la Alianza Para el Progreso” (United States Senate, 1963, p. 323). Carlson añade que, si bien las necesidades son todavía muchas, los Estados Unidos están al borde de cosechar los frutos a los esfuerzos de los últimos 15 años (United States Senate, 1963, p. 316).
Las diferencias entre vivienda pública en renta, vivienda en cooperativa y vivienda en propiedad privada es otro tema recurrente en las páginas del estudio. Se rechaza la alternativa de programas de vivienda pública alegando que en los países subdesarrollados no hay una tradición hacia el mantenimiento y el respeto por la propiedad pública (United States Senate, 1963, p. 303). Así mismo se destacan las ventajas de ampliar el número de propietarios de vivienda como un medio efectivo para el fortalecimiento de la democracia en la región. “La propiedad privada de vivienda urbana es el equivalente moderno de la reforma agraria. El acceso a la propiedad privada es un prerrequisito para la estabilidad política, social e ideológica” afirma Williard W. Garvey, presidente de la compañía World Homes, Inc (United States Senate, 1963, p. 183).
En un artículo de 2012, titulado “Public Housing and Private Property. Colombia and the United States, 1950-1980”, Amy C. Offner (autora del libro The Rise and Fall of Welfare and Developmental States in the Americas) sostiene que los programas de vivienda de la segunda mitad del siglo XX ilustran el enfoque de las políticas sociales de la época y exponen el origen de las políticas neoliberales de vivienda. Offner sugiere que en nuestra región, gracias a las políticas de la Alianza Para el Progreso, se perfeccionó el concepto de la vivienda como mercancía. “Hacia la década de 1960, Bogotá y otros países en vías de desarrollo produjeron una forma distintiva de vivienda publica privatizada que tuvo repercusiones en otras partes del mundo en desarrollo y en los EEUU” (Offner, 2012, p. 26). “Los programas públicos de vivienda en Colombia no eran públicos de ningún modo. Fueron programas de propiedad privada de vivienda respaldados por créditos estatales”, concluye la autora (Offner, 2012, p. 26).
4. Cambios en las legislaciones nacionales
Al tiempo que los Estados Unidos reorientaban sus políticas de apoyo a la vivienda propia en Latinoamérica, las legislaciones nacionales se adaptaban con relativa agilidad a los nuevos requisitos normativos gracias a la asesoría técnica de la Asociación Interamericana de Abogados. El reto consistía en definir el marco legal para la división de lo común mediante el empleo de la figura del condominio.
Durante la década de 1950, en todos los
países de América Latina se preparó el escenario para la venta masiva de
viviendas que se vivió en la región después de la entrada de los programas de
la Alianza Para el Progreso. Colombia fue uno de los primeros países
latinoamericanos en aprobar un régimen especial de propiedad en el que los
dueños de las unidades privadas son copropietarios de los bienes comunes en
proporción a su coeficiente de propiedad: la ley 182 de diciembre de 1949. En
1951, la Asociación Interamericana de abogados celebró en Montevideo una
conferencia a la que fue invitada la Asociación Nacional de Registradores, cuya
tarea a desarrollar fue la “Propiedad Horizontal”, acordándose en dicha
conferencia varias resoluciones que fueron antecedentes directos de la Ley
Decreto No. 407 del 16 de septiembre de 1952. En México se construyeron los
primeros edificios destinados a ser vendidos por departamentos en 1953, incluso
antes de que se decreten las disposiciones legales en materia de propiedad por
pisos. Esto ocurrió al año siguiente, el 30 de noviembre de 1954. Hacia 1960
casi todos los países de Latinoamérica poseían un régimen especial de propiedad
horizontal. Las asociaciones nacionales de arquitectos se crearon en esa misma década en todos los países de la región.
En pocos años la vivienda en condominio pasó de ser algo inusual a convertirse en una de las formas de propiedad de vivienda urbana más frecuentes para las clases sociales media y alta en el subcontinente. El deseo de los Estados Unidos de fomentar en Latinoamérica un tipo de propiedad privada de vivienda urbana, a bajo costo, se hizo realidad. La profesora Offner refiere que mientras en los EEUU se construía vivienda pública subsidiada y vivienda en cooperativa, en Puerto Rico se optaba por convertir a las familias de escasos recursos en propietarios mediante préstamos que comprometían la mayor parte de sus ingresos así como los recursos estatales para el bienestar social (Offner, 2012, p. 27).
5. Cambios en la estructura curricular del CINVA
También el CINVA se adaptó a las nuevas políticas internacionales de fomento a la propiedad privada de vivienda. Así se evidencia en el “Informe sobre el Seminario de financiamiento de vivienda y servicios públicos en América Latina” del mes de abril de 1959. El seminario se llevó a cabo al mismo tiempo que se firmaba en Washington el Convenio Constitutivo del Banco Interamericano de Desarrollo[3], y se orientó exclusivamente a promulgar el tema del mercado monetario de la vivienda y su financiamiento.
Esta frase del informe que reposa en los archivos del CINVA sintetiza el espíritu del seminario y del “Problema de la vivienda” como era concebido en ese momento: “En verdad, todo el aspecto financiero de la vivienda podría definirse como la provisión a las familias consumidoras necesitadas, de recursos monetarios para el fortalecimiento de su demanda por la propiedad o el arrendamiento de viviendas que cumplan ciertas normas de habitabilidad, a distintos niveles de precios o arrendamientos, de acuerdo con las necesidades y los niveles económicos familiares” (CINVA, 1959, p. 12).
La comisión de expertos que participó en el Seminario recomendó que, en los siguientes años, las actividades del CINVA se orientaran al estudio del financiamiento de los programas de vivienda y servicios en América Latina. Se requirió al CINVA elaborar un análisis de las modalidades del financiamiento de los programas de vivienda y servicios existentes en América Latina y el desarrollo de los instrumentos que permitieran una expansión de dichos programas, incluida la posibilidad de invertir los fondos públicos de seguridad social en vivienda. Se propuso la elaboración de manuales sobre programación sectorial de la vivienda y servicios públicos dentro del desarrollo económico nacional y manuales sobre programación del aumento de la demanda por vivienda y servicios públicos. Se recomendó además la organización, entre julio de 1960 y junio de 1961, de cursos sobre el financiamiento de la vivienda y servicios públicos destinados a funcionarios de las instituciones gubernamentales y privadas de la región.
Conclusiones
Lejos de llegar a ser un estudio académico riguroso y completo, el presente ensayo busca sentar las bases para una reflexión sobre la tenencia de vivienda urbana y la ciudad latinoamericana contemporánea. Surgen las siguientes preguntas:
¿En qué medida el incremento de propiedad privada de vivienda urbana evitó que se generalice la revolución comunista encendida en Cuba en 1957? ¿Cuál habría sido el destino de las ciudades Latinoamericanas si no se producían ni las amenazas comunistas ni las intervenciones panamericanistas? ¿Cuál fue el rol de los arquitectos en la legitimación del concepto vivienda-mercancía? Y, quizás la pregunta más importante: ¿Qué otras vías posibles de acceso a la vivienda urbana, como la vivienda en propiedad cooperativa[4], dejaron de producirse gracias al estímulo a la propiedad privada de vivienda y al apoyo de los organismos interamericanos a la institucionalización de la figura legal del condominio?
NOTA:
En estos días (diciembre 2020) se habla de la cotización del agua en la bolsa de valores.
Personalmente creo que la amenaza del comunismo requería medidas importantes. Desde mi punto de vista es una bendición que el comunismo soviético no se haya propagado por Latinoamérica. Pero, por otro lado, quedó en la región el problema de la vivienda urbana como objeto de consumo.
Este artículo puede servir de advertencia ante el problema de que una necesidad tan básica como la vivienda, o el agua, lleguen al punto de ser concebidos como objetos de consumo, como medios de enriquecimiento.
Probablemente dentro de 50 años alguien tenga que recordar a nuestros nietos que alguna vez el agua tampoco fue una mercancía.
[1] Me refiero al caso de Panamá porque es la información disponible en los documentos digitalizados del archivo CINVA y porque el censo de diciembre de 1950, en Panamá, fue uno de los mejores censos realizados en América hasta la fecha (OEA, 1957, p. 107). Lo óptimo sería conocer las cifras de los primeros años del siglo XX en el territorio colombiano.
[2] En la X Conferencia Panamericana, celebrada en Caracas, en 1954, los países miembros de la OEA resolvieron cooperar activamente entre sí contra el avance del comunismo internacional.
[3] El Seminario de financiamiento de vivienda y servicios públicos en América Latina se inauguró el lunes 6 de abril de 1959. El Convenio Constitutivo del Banco Interamericano de Desarrollo se firmó esa misma semana, el miércoles 8 de abril.
[4] Otra alternativa habría sido la vivienda pública (estatal) de alquiler. Pero lamentablemente el manejo de lo estatal en las naciones latinoamericanas ha dado muchas veces la razón a los senadores norteamericanos que dudaban de nuestra capacidad de manejar la propiedad pública.
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